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REFERÉNDUM
I. Concepto
(Del latín referendum, de referre: referir). Institución política mediante la cual el pueblo, el cuerpo electoral opina sobre, aprueba o rechaza una decisión de sus representantes elegidos para asambleas constituyentes o legislativas.
Es una manifestación de la democracia constitucional en la cual mediante la ampliación del sufragio y el libre acceso a los cargos públicos, la totalidad del pueblo organizado en cuerpo electoral participa en el proceso de poder, lo que hace indirectamente al elegir a sus representantes y directamente por medio del referéndum y el plebiscito.
Se discute la naturaleza jurídica de esta participación popular en la formación de la ley y se considera como un acto de ratificación, desaprobación o de decisión, inclinándose la doctrina por la consideración de estimarlo como un acto decisorio autónomo, que al sumarse al de los representantes da origen a la disposición legal, la cual solo adquiere validez cuando ha sido sometida a la votación popular y aprobada por ella. Los representantes forman la ley, pero ad referéndum, es decir, a reserva de lo que el cuerpo electoral resuelva, constituyéndose el voto popular en condición suspensiva a que se somete la validez y eficacia de la ley.
II. Tipología
A. Como plebiscito
Tiene un parentesco histórico con el plebiscito, con el cual muchas veces se confunde. La diferencia esencial consiste en que éste no afecta a actos de naturaleza normativa, se refiere a cuestiones de hecho, actos políticos y medidas de gobierno. Especialmente afecta cuestiones de carácter territorial y a materias relativas a la forma de gobierno y su ejercicio.
Es pertinente hacer algunas consideraciones adicionales. El plebiscito también consiste en una consulta directa al cuerpo electoral, pero no sobre una decisión legislativa, sino sobre algún asunto de excepcional importancia para la comunidad, que puede comprometer su futuro.
Su origen, como el del referéndum, estuvo en las prácticas de la república romana, en la que los ciudadanos comunes, votaban una ley a petición del tribuno de la plebe.
En la época reciente el plebiscito es la consulta que se hace al pueblo, sobre materias estrictamente políticas, y se ha utilizado en muchos países. El ingreso a la Unión Europea y la ratificación del Tratado de Maastrich, fue sujeta a consultas plebiscitarias. En Austria, Finlandia y Suecia triunfó el “sí”, mientras que en Noruega lo hizo el “no”. Y la decisión es vinculante. En Canadá, la provincia de Quebec francófona ha realizado varios plebiscitos fracasados, en el intento de constituirse en un nuevo Estado.
En teoría, el plebiscito es una institución de la democracia directa porque se traduce en una consulta al cuerpo electoral, pero en la práctica histórica se le ha desnaturalizado, convirtiéndolo en un instrumento para legitimar el ejercicio espúreo del poder, sustituyendo a las elecciones.
Dictadores de diversas clases lo han utilizado para dar una apariencia de legitimidad a procedimientos ilegales y antidemocráticos. Luis Napoleón, en 1851, dio la pauta al servirse de él, para justificar su golpe de estado y la disolución de la Asamblea y restablecer el imperio hereditario con una nueva Constitución y proclamarse Emperador.
En América Latina, en Venezuela, Marcos Pérez Jiménez, pretendió en 1957 perpetuarse en el poder, y en Guatemala, Carlos Castillo Armas lo utilizó en 1954, a la caída del régimen democrático, para recetarse un período de seis años de Presidencia sin elecciones, que no pudo gozar totalmente al ser asesinado antes de que concluyera, en un mecanismo de voto público y escrutinio secreto.
Si el plebiscito o consulta popular se adopta, se debe ser muy claro en limitar cuidadosamente su función y evitar que sustituya perversamente a las elecciones, porque al hacerlo se limita totalmente el derecho de los ciudadanos a escoger entre varias opciones. Como instrumento de la democracia semi-directa debe limitarse a recoger la opinión de los ciudadanos sobre asuntos de especialísima importancia para la comunidad, y con ese sentido se ha adoptado en algunas constituciones de América Latina, como las del Ecuador y Guatemala.
B. Referéndum constitucional y legislativo
Cuando el electorado participa en la función constituyente se da el referéndum constitucional, el que puede tener dos manifestaciones: la decisión sobre la futura forma de Estado, lo que ocurrió en Italia el 2 de septiembre de 1946 y en Bulgaria el 8 de septiembre de 1946, en los cuales se decidió sobre la monarquía o la república; o la decisión sobre un documento constitucional aprobado por una asamblea constituyente. El primer documento constitucional sometido a la aprobación del cuerpo electoral fue la Constitución francesa del 4 de junio de 1793, lo que se hizo con fundamento en la concepción rousseauniana de la aceptación del contrato social consensualmente, mecanismo que también fue utilizado por Napoleón para aprobar popularmente sus constituciones de 1799, 1802 y 1804.
En el siglo XIX, la popularidad del referéndum decreció, seguramente por su desprestigio al ser usado por fuerzas dictatoriales, y relacionarlo con los plebiscitos, con excepción de Suiza donde su crédito ha sido permanente, y donde fue utilizado para aprobar la Constitución de 1848 y su revisión completa en 1874. De nuevo, después de la Primera Guerra Mundial, es adoptado en varios países, entre ellos dos latinoamericanos: Chile en 1925 y Uruguay en 1942 y 1952. Francia, después de la Segunda Guerra Mundial, abandona su resistencia a la institución y recurre tres veces al referéndum constitucional: para rechazar el proyecto, el 27 de octubre de 1946; para confirmar el segundo proyecto, el 27 de octubre de 1946, y para legitimar la Constitución del General De Gaulle, el 28 de septiembre de 1958, que no fue aprobada por la asamblea.
A pesar de su intrínseco carácter democrático, el referéndum goza de crédito en gobiernos conservadores y dictatoriales, porque el procedimiento es fácilmente distorsionable a través de la propaganda y manipulación electoral.
En las constituciones occidentales de data relativamente reciente, la institución ha sido adoptada con limitaciones: en las francesas de 1946 y 1958 (Art. 90) cuando un proyecto de reforma no ha sido aprobado en su segunda lectura por la Asamblea Nacional, por los dos tercios o por tres quintos en cada una de las cámaras, o cuando, tratándose de una revisión constitucional referente a la existencia del Consejo de la República, ésta no haya dado su conformidad. En Italia se adopta el referéndum en el art. 138 de la Constitución, cuando las reformas no hayan sido aprobadas en segunda lectura por los dos tercios de cada Cámara y también para transformaciones territoriales y en el ámbito regional (Art. 123). En la Constitución española de 1978 (Art. 167.3), se indica que aprobada la reforma constitucional por las Cortes, será sometida a referéndum para su ratificación cuando así lo soliciten, dentro de los 15 días siguientes a su aprobación, una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras y cuando se propusiere la revisión total de la Constitución, o una parcial que afecta el Título preliminar; al Capítulo II, sección primera del Título primero al Título II; aprobada la reforma por las Cortes, será sometida a referéndum para su ratificación.
El referéndum legislativo tiene también en Suiza su ejemplo mejor. Las leyes aprobadas por el Parlamento son sometidas a una votación popular, y además se pueden presentar proyectos de ley por iniciativa del electorado, procedimiento que se utiliza con frecuencia y constituye un buen ejemplo de gobierno semidirecto con una integración al electorado en la toma de decisiones.
III. Clasificación
Por sus efectos puede ser: constitutivo, modificativo y abrogativo; por su naturaleza jurídica puede ser: obligatorio o facultativo; por su origen puede ser: popular, gubernativo, o presidencial, parlamentario, estatal y regional. Especial mención merece el referéndum consultivo y el arbitral: el primero consiste en un llamamiento popular para obtener opinión sobre una determinada decisión a tomarse posteriormente; el segundo es propiamente político, con el objeto de resolver conflictos surgidos entre órganos del Estado para restablecer el equilibrio constitucional, que tuvo un amplio desarrollo en la Constitución de Weimar.
IV. El referéndum en América Latina
El Art. 6 del Acto Legislativo número 1 del 9 de enero de 1986 –por el cual se reforma la Constitución de Colombia de 1886– introduce el mecanismo de la consulta popular para que, de acuerdo con formalidades y requisitos que deberá precisar la ley, los habitantes del municipio decidan sobre asuntos de interés local.
El territorio de la República de Costa Rica se divide –para los efectos de la Administración Pública– en provincias, éstas en cantones y los cantones en distritos.
La Asamblea Legislativa puede decretar –observando los trámites de reforma parcial de la Constitución– la creación de nuevas provincias, siempre que el proyecto sea aprobado de previo en un plebiscito que la propia Asamblea ordenará celebrar en la provincia o provincias que soporten la desmembración (Art. 168).
La Constitución de Cuba establece como atribución de la Asamblea Nacional del Poder Popular la de “aprobar, modificar o derogar las leyes y someterlas previamente a la consulta popular cuando lo estime conveniente en atención a la índole de la legislación de que se trate” (Art. 75 inc. b), así como la de disponer la convocatoria de referenda en los demás casos que prevé la Constitución u otros que la propia Asamblea considere procedentes (Ibid., inc. u). La reforma a la Constitución acordada por aquella Asamblea (única que puede reformarla) cuando sea total o se refiera a la integración o facultades de la Asamblea Nacional del Poder Popular o de su Consejo de Estado o a derechos y deberes consagrados en la Constitución, requiere además, la ratificación por parte del electorado a través de un referéndum convocado al efecto por la Asamblea.
El derecho del pueblo de emitir opinión a través de plebiscitos es garantizado por la Constitución de Chile, como una forma de ejercicio directo de la soberanía (Art. 5). Se regula ese mecanismo como parte del proceso de reforma constitucional en el artículo 117 del mismo texto.
La Constitución de Ecuador reconoce como derecho de los ciudadanos el de “...ser consultados en los casos previstos en la Constitución...” (Art. 32) y señala la obligatoriedad de la decisión tomada por ese medio (Art. 35). El Congreso Nacional de Ecuador, por su parte, puede solicitar al Presidente de la República que, habiendo objetado leyes que han sido aprobadas por el Congreso Nacional o por el Plenario de las Comisiones Legislativas, las someta a consulta popular (Art. 69). En todo caso, se establece como atribución y deber del Presidente “convocar y someter a consulta popular las cuestiones que a su juicio sean de trascendental importancia para el Estado”, especialmente los proyectos de reforma constitucional y la aprobación y ratificación de tratados o acuerdos internacionales, sobre cuya conveniencia no hayan logrado un acuerdo el titular del Ejecutivo y el Congreso Nacional (Art. 78 inc. p. en relación con el Art. l43).
La Constitución de El Salvador deja constancia del interés de esa República en una mayor integración con las repúblicas americanas y especialmente con las del istmo centroamericano, así como del compromiso de propiciar la reconstrucción total o parcial de la República de Centro América. “El proyecto y bases de la unión –afirma el texto– se someterá a consulta popular” (Art. 89).
Las decisiones políticas de especial trascendencia (entre ellas la entrada en vigencia de las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso de la República o por una Asamblea Nacional Constituyente, cuando su convocatoria es exigida por el texto fundamental) deberán ser sometidas a procedimiento consultivo de todos los ciudadanos según la Constitución de Guatemala (Art. 173 en relación con el Art. 280). Tal consulta será convocada por el Tribunal Supremo Electoral a iniciativa del Presidente de la República o del Congreso de la República, que fijarán con precisión la o las preguntas que se someterán a los ciudadanos.
Sin embargo, cuando se trate de consulta popular para ratificar reformas a la Constitución, el Tribunal Supremo Electoral está legitimado para proponer la o las preguntas a formular, según lo decidió la Corte de Constitucionalidad (Tribunal Constitucional) en la sentencia de 10 de agosto de 1995 (Gaceta Jurisprudencial número 37, página 22). La Corte argumentó que “...el procedimiento de Consulta Popular previsto en el artículo 173 de la Constitución es genérico y se aplica a todas aquellas decisiones políticas de especial trascendencia y, como no tiene orientación específica, se previó que las preguntas las podía fijar el Presidente de la República o bien el Congreso, dependiendo del asunto que se tratara; sin embargo, cuando la Consulta Popular se hace con el fin de ratificar o no las reformas a la Constitución, lo genérico de la consulta según el artículo 173 citado, desaparece, para dar lugar al asunto específico de la ratificación, en el que el asunto era conocer si el pueblo decía no o decía o sí a las reformas; y así fue como se hizo. De ahí que la pregunta a formular era obvia y por ello lo fijó el Tribunal Supremo Electoral, conforme a lo previsto en la propia Constitución en el artículo 43 de las Disposiciones Transitorias y finales”.
Según el artículo 284-3 de la Constitución de Haití, “Toda Consulta Popular tendiente a modificar la Constitución por la vía del referéndum está formalmente prohibida”.
El Congreso mexicano tiene facultad para legislar en todo lo relativo al Distrito Federal. Sin embargo, los ordenamientos legales y los reglamentos que en la ley se determinen deberán ser sometidos al referéndum (Art. 73, VI inc. 2).
La Constitución de Nicaragua señala entre las funciones del Consejo Supremo Electoral la de “organizar y dirigir las elecciones, plebiscitos o referenda que se convoquen de acuerdo a lo establecido en la Constitución y en la ley (Art.173 inc.1)”.
El referéndum –como parte del procedimiento de reforma constitucional–, se regula en la Constitución de Panamá (Art. 308 inc. 2). Los tratados o convenios internacionales que celebre el Ejecutivo sobre el Canal de esclusas, su zona adyacente y sobre la protección del mismo, así como para la constitución de un canal a nivel del mar o de un tercer juego de esclusas deberán ser aprobados por el Organismo Legislativo y sometidos a referéndum nacional. Igual disposición se aplicará a cualquier contrato del Ejecutivo con empresas particulares o pertenecientes a otro Estado, sobre la construcción de un canal a nivel del mar o de un tercer juego de esclusas (Art. 379). De igual manera se garantiza el derecho de los ciudadanos al referéndum en los asuntos atribuidos a los Concejos Municipales (Art. 23G).
Las
modificaciones en la demarcación regional requieren el pronunciamiento previo
y directo de las poblaciones afectadas, conforme a la ley, según dispone la
Constitución del Perú. (Art.190). El referéndum
y otras consultas populares se autorizan en el Art. 176.
La soberanía de la Nación Uruguaya es ejercida directamente por el Cuerpo Electoral a través del referéndum (Art. 82). La Ley –ordena la Constitución– reglamentará este mecanismo como recurso contra los decretos de las Juntas Departamentales (Art. 304). Se regula, además, el plebiscito como paso último necesario del procedimiento de reforma constitucional (Art. 331).
Bibliografía:
Aguilar de Luque, Luis: Democracia Directa y Estado Constitucional. Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1977.
Loeweinstein, Karl: Teoría de la Constitución, traducción de Alfredo Gallego Anabitarte, Ariel, Barcelona, 1957.
Perez Pérez, Alberto: Referéndum y democracia directa. Asociación Americana de Juristas, Montevideo, 1987.
Uribe Varcas, Diego: El referéndum: ensayo sobre la democracia semidirecta. Themis, Bogotá, 1967.
Jorge Mario GARCÍA LAGUARDIA