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PLEBISCITO

 

 

I. Etimología y concepto

 

La voz plebiscito tiene su origen en el término latino plebiscitum (llamada o convocatoria a la “plebe”, esto es, al pueblo llano –diferente de la fracción patricia–). La acepción número 3 del término “plebiscito” en el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española define este vocablo como la “consulta que los poderes públicos someten al voto popular directo para que apruebe o rechace una determinada propuesta sobre soberanía, ciudadanía, poderes excepcionales, etc.”1 Un sector doctrinal, con el que coincidimos, se muestra partidario de otorgar idéntico significado a los términos “plebiscito” y “referéndum”. En esta línea, Santamaría Pastor, tras poner de manifiesto que “conforme a la distinción clásica en la doctrina constitucionalista, el nombre de referéndum es sólo aplicable a las consultas populares que versan sobre la aprobación de textos legales”, entiende que no cabe establecer ninguna distinción relevante y se trata, en todo caso, de una cuestión meramente académica2.

 

Biscaretti di Ruffia consideraba que el término plebiscito se debería utilizar para el pronunciamiento del cuerpo electoral en relación a un hecho, acto político o medida de gobierno (en particular, cuestiones de carácter territorial y asuntos relativos a la forma de gobierno), reservando la denominación “referéndum” para la “manifestación del cuerpo electoral respecto a un acto normativo”3.

 

En parecido sentido, K. Loewenstein ha puesto de manifiesto que la denominación “plebiscito” debería “quedar reservada a votaciones sobre cuestiones no constitucionales y no legislativas” y considera, además, que “en la mayor parte de los casos, el plebiscito significa una votación popular sobre una cuestión territorial –la modificación de las fronteras internas o externas del Estado, o el cambio de soberanía de todo un territorio– (...) A la luz de las experiencias que se han hecho, no se puede ocultar que, aun en el caso de que no hubiese nada que reprochar a su ejecución técnica, el plebiscito territorial (...) queda desvalorizado por el excesivo grado de emoción tanto de la población directamente afectada, como de los Estados que, según sea el resultado de la votación, saldrán perdiendo o ganando; por ello sería preferible una asamblea representativa, elegida especialmente para decidir sobre el cambio de la soberanía territorial”4. Por su parte, E. Fernández Vázquez ha puesto de manifiesto que mientras el plebiscito está destinado “a ratificar un acto del ejecutivo o a aprobar una transformación política o territorial”, el referéndum “es una institución constitucional que supone un acto jurídico de aprobación”, puesto que se trata de “un pronunciamiento de la opinión pública sobre la validez de una resolución del gobernante”5.

 

El referéndum forma parte, junto a la iniciativa legislativa popular, de lo que se conoce como “instituciones de democracia directa”, expresión con la que se hace referencia a aquellas formas de participación política que se realizan a través del voto directo y universal pero que no consisten en seleccionar a los miembros de los poderes legislativo ni ejecutivo sino en decidir directamente, mediante el voto, sobre cuestiones públicas (actos o normas).

 

El referéndum como instrumento de participación directa goza de cierto predicamento entre quienes defienden la necesidad de un esfuerzo permanente por incrementar la cercanía entre la adopción de las decisiones y el cuerpo electoral6, pero debido a la complejidad de las sociedades actuales resulta muy difícil articular un sistema democrático exclusivamente a partir de una sucesión continua de decisiones directas por parte del electorado. No hay que olvidar, además, que incluso en la democracia de la Grecia antigua, considerada como la manifestación más perfecta del poder político y paradigma de la democracia directa, se contaba con el grave inconveniente de que un importante sector social integrado por los esclavos, las mujeres y los forasteros, quedaba al margen de los procesos de decisión política7.

 

Un antecedente del instrumento de participación directa que aquí analizamos se localiza en la Baja Edad Media en relación al modo de adopción de las decisiones en las dietas medievales que se tomaban a condición de ser sometidas “ad referéndum” de los sectores afectados por aquéllas. En la Europa medieval se utilizaron mecanismos de democracia directa en numerosos municipios. Estas formas primarias de democracia directa fueron desapareciendo de modo progresivo ante el auge, primero, del feudalismo y más tarde del absolutismo monárquico.

 

La revolución inglesa del s. XVII, denominada “revolución del parlamento”, supuso la caída del poder absoluto del Monarca y su sustitución por un sistema de participación popular indirecta a través del Parlamento. Un sistema participativo indirecto que fue criticado ampliamente por quienes compartían el pensamiento político de Rousseau y sus teorías acerca de la democracia directa como ideal democrático alternativo al denominado sistema representativo, al entender que limitaba la participación efectiva al acto formal de la votación. En efecto, el modelo político rousseauniano parte de la premisa de la inaplazable necesidad de la participación directa de los ciudadanos en los procesos de elaboración de las leyes que constituyen así expresión de la voluntad general. En este sentido, los diputados no son representantes del pueblo sino sus mandatarios puesto que, a su juicio, tan pronto como un pueblo se da representantes deja de ser libre y de ser pueblo. En consecuencia, la intervención de cualquier agente intermedio entre el pueblo y el acto de aprobación de la ley distorsionaría de forma inmediata el sentido de la voluntad general. En definitiva, la participación directa del pueblo se configura como condición y garantía de la libertad en la medida en que la libertad se concibe como autodeterminación. Por este motivo, es necesario que la ley no materialice el mandato de ninguna voluntad particular para evitar la prevalencia ilegítima de una parte del cuerpo electoral sobre la otra.

 

En el siglo XIX y en el marco del Estado liberal representativo, el referéndum se incorpora definitivamente al modelo organizativo democrático, con especial significación en la Confederación Helvética (fue utilizado para aprobar la Constitución de 1848 y su reforma en profundidad llevada a cabo en 1874) y en algunos Estados de los EE.UU.

 

En la Europa de entreguerras la democracia parlamentaria tuvo enfrente a sañudos enemigos, dispuestos a destruirla, desde la extrema derecha y desde la extrema izquierda. En este clima, mediatizado por los totalitarismos de uno y otro signo, se abrió un debate en torno a la necesidad de introducir mecanismos de democracia directa. Sin embargo, pronto se comprobó que los regímenes antidemocráticos distorsionaron completamente el referéndum a través de la propaganda y la manipulación electoral. Afortunadamente, las ideologías antiparlamentarias o fueron duramente derrotadas o perecieron por propia descomposición.

 

Al final de la II Guerra Mundial, algunos países europeos acudieron al referéndum para proponer como opciones el regreso a las Constituciones vigentes antes de la ocupación alemana o la convocatoria de un proceso constituyente, o bien para manifestar la preferencia por la Monarquía o la República, como sucedió en Italia y en Bélgica.

 

El General De Gaulle utilizó el referéndum para legitimar la Constitución el 28 de septiembre de 1958, que no fue aprobada por la asamblea, y en otras tres ocasiones posteriores. El resultado adverso en la última de ellas dio lugar a su dimisión como Presidente de la República.

 

En los referendos de la España franquista, celebrados en un contexto ajeno al principio democrático, la propaganda oficial anulaba por completo el significado del referéndum como institución de democracia directa. Precisamente, uno de los problemas del referéndum es su capacidad potencial de ver manipulado su sentido e incitar a la radicalización de posiciones.

 

Negativa fue también la experiencia italiana. En Italia, el referéndum enturbió el clima político ocasionando un favorecimiento desmesurado de los partidos de carácter extraparlamentario y sustituyendo el debate en la asamblea por una improductiva y escasamente racional discusión en la calle8.

 

En Gran Bretaña, el referéndum de 1975 sobre su entrada en la Comunidad Europea y en España el referéndum de 1985 sobre la permanencia en la OTAN vienen a confirmar el carácter complementario e integrador del referéndum en relación al sistema representativo.

 

En el ejercicio del poder de reforma de la Constitución y, concretamente, en lo que se refiere a la posibilidad de que ese poder de reforma pueda disponer de partes muy significativas de la Constitución (principios fundamentales de la Constitución, rasgos definidores de la forma de Estado...), se manifiesta especialmente útil el mecanismo del referéndum. En este caso, y tomando como referencia el principio democrático como eje central del Estado constitucional de nuestro tiempo, es necesario que el pueblo participe de manera necesaria en el proceso de tal suerte que éste no quede exclusivamente en manos de sus propios representantes, ya que si fuesen éstos los legitimados para reformar sin límite alguno la Constitución serían ellos y no el pueblo el verdadero soberano. Cuando la reforma afecta a aspectos nucleares básicos de la Constitución la participación popular en el procedimiento de reforma resulta insoslayable.9 De esta manera, la democracia directa a través de la institución del referéndum viene a constituir un complemento (necesario en el supuesto al que acabamos de referirnos) de la democracia representativa.

 

Por lo demás, la participación directa del pueblo en el ejercicio del poder político a través del referéndum no se limita al plano de la reforma constitucional puesto que puede extenderse también al ámbito de actuación del poder constituido. En efecto, “la idea de que determinadas decisiones estatales, por su gran importancia, y sobre todo por su carácter difícilmente reversible, deben quedar sustraídas a la voluntad exclusiva de la mayoría (siempre coyuntural) de los representantes y residenciadas en el pueblo soberano, se presenta como algo bastante razonable y, por lo demás, perfectamente congruente con el significado del Estado democrático”10.

 

La democracia representativa, es decir, la democracia parlamentaria, constituye la regla general que se sigue en el ejercicio del poder constituido. En este sentido, y salvo excepciones muy cualificadas como el caso de Suiza, el referéndum como instrumento de democracia directa cumple un papel complementario.11 La representación política ha visto transformado su sentido de modo notable por la importante función que en la actualidad desempeña la libertad de asociación política manifestada en la existencia de los partidos políticos en el Estado constitucional. Así sucede, desde luego, en la generalidad de las Constituciones de la segunda mitad del siglo XX. A modo de ejemplo, en el artículo 6 de la Constitución española se dice que los partidos “expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política”. La democracia de nuestro tiempo es una democracia de partidos y así parecen exigirlo las complejas sociedades de nuestro tiempo. Unos partidos políticos estables, sin una componente burocrático excesivo, dotados de una estructura interna y funcionamiento democráticos y socialmente arraigados, es decir, capaces de movilizar a la ciudadanía para su participación e integración en el proceso democrático, garantizan el pluralismo y promueven una forma de organización política eficaz. En el incumplimiento, muy generalizado por los partidos políticos, de tales condiciones de estructura y funcionamiento, se encuentra la causa más determinante de la crisis de confianza en las instituciones democráticas que hoy se ha producido en diversos países. Si bien los partidos constituyen un valioso instrumento de la democracia para la adecuada expresión del pluralismo político en una sociedad de masas, no son un fin en sí mismos (la democracia tiene como sujetos a los ciudadanos y no a los partidos) ni tampoco deben disponer del monopolio en la presentación de las candidaturas (el pluralismo político debe expresarse también mediante movimientos políticos o agrupaciones ciudadanas de electores independientes de los partidos). Del mismo modo, los partidos tampoco agotan los cauces de expresión del pluralismo social, que se manifiesta también a través de los sindicatos, las asociaciones profesionales y las restantes formaciones colectivas que integran la diversidad de creencias e intereses que existen en una comunidad de hombres libres. Ni los partidos son órganos del Estado (deben ser considerados, por el contrario, como asociaciones privadas de relevancia pública) ni pueden manifestar por sí mismos la voluntad estatal.

 

Los principios rousseaunianos de la democracia como identidad entre gobernantes y gobernados, fundamentados en la idea de que la soberanía popular no puede delegarse porque no puede enajenarse, hicieron ganar cierto predicamento a las teorías que postulaban que la democracia representativa debe ser finalmente aceptada por razones exclusivamente pragmáticas, que guardan relación con la extensión del Estado o su número de habitantes. El razonamiento así construido se completaba con una sobrevaloración de la capacidad potencial de los elementos de democracia directa que venían a ser entendidos de manera retórica y maximalista como las expresiones más depuradas de la democracia12.

 

Frente a estas ideas se ha argumentado de un modo más razonable y riguroso que la opción por la democracia representativa tiene a su favor unos sólidos fundamentos teóricos que se imponen de forma muy difícilmente cuestionable sobre las razones sustentadas en el mero pragmatismo13. En este sentido, tenemos que partir de la circunstancia objetiva de que la sociedad no es uniforme sino plural. En este marco, corresponde al gobierno de una comunidad la compleja y trascendental tarea de hacer posible la composición de intereses diversos. En segundo lugar, el Estado no puede prescindir, para hacer posible su propia continuidad, de esa labor permanente de integración. Finalmente, no cabe hablar con propiedad de la existencia de una comunidad de hombres libres si no hay distinción entre gobernantes y gobernados, y por lo mismo si no hay limitación del poder y responsabilidad de los gobernantes14.

 

Por lo demás, la celebración del referéndum exige como primera premisa la existencia de un Estado democrático dotado de unos derechos fundamentales plenamente garantizados y en el que el pluralismo político goce de total efectividad. Hay que recordar, en este sentido, que también existe actividad electoral en los referendos puesto que la condición de elector es común para votar eligiendo representantes o para optar por el “sí” o el “no” en una consulta popular. Es necesaria también la mayor neutralidad posible por parte del poder público convocante en relación a las alternativas planteadas en el referéndum. En esta misma línea, resulta fundamental una formulación clara e inequívoca de la cuestión que se somete a referéndum y la existencia de unos medios de comunicación de masas no manipulados para evitar el riesgo de que el gobierno convocante los utilice en beneficio de la alternativa que mejor satisfaga su propio interés. No hay que olvidar que son los enemigos de la democracia los que en más ocasiones han utilizado esta modalidad de consulta popular. Baste citar los casos de Hitler, Nasser y Franco que recurrieron a este instrumento para tratar de consolidar sus respectivos regímenes que se caracterizaban, paradójicamente, por la escasa cuando no nula participación popular.

 

II. Tipología

 

A.   Derecho Iberoamericano

 

Las Constituciones iberoamericanas reformadas más recientemente (Colombia, Perú, Paraguay, Argentina, Nicaragua, Guatemala, Ecuador y Venezuela) reservan a las formas de participación directa un mayor protagonismo respecto de lo que sucedió en los sistemas democráticos de gobierno anteriores. Por lo demás, únicamente en Uruguay las instituciones de democracia directa cuentan con una amplia tradición, inspiradas en el sistema suizo.

 

Entre otras, en las Constituciones de Brasil, Colombia, Panamá, Perú y Uruguay se prevén instituciones de participación directa. Así en las Constituciones de Brasil (art. 18), Colombia (arts. 297, 319 y 321), Panamá (art. 235) y Perú (art. 190), las normas que se dicten en materia administrativo-territorial en el ámbito local han de ser sometidas a un referéndum.

 

La Constitución de Colombia establece en su artículo 103: “Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular (...)”. Además, el artículo 105 prevé en favor de los “Gobernadores y Alcaldes” la posibilidad de someter a plebiscito “asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio”, conforme al “estatuto general de la organización territorial”. En materia de régimen departamental, el artículo 297 dispone que: “El Congreso Nacional puede decretar la formación de nuevos Departamentos, siempre que se cumplan los requisitos exigidos en la Ley Orgánica del Ordenamiento Territorial y una vez verificados los procedimientos, estudios y consulta popular dispuestos por esta Constitución”. Se prevé, además, la utilización del referéndum en el ámbito local, puesto que “para el ingreso a una provincia ya constituida deberá realizarse una consulta popular en los municipios interesados” (art. 321, párrafo cuarto, de la Constitución colombiana).

 

La Constitución chilena proclama el derecho del pueblo a manifestar su opinión a través del plebiscito como modalidad de democracia directa. En efecto, según dicha Constitución “La soberanía reside esencialmente en la Nación. Su ejercicio se realiza por el pueblo a través del plebiscito y de elecciones periódicas (...)” (art. 5). Además, en los artículos 117 y 118 se contempla este mecanismo como parte del proceso de reforma constitucional, si bien la función del plebiscito no parece ser otra que la de reforzar la propia figura del Presidente en el citado proceso. Así se desprende, por ejemplo, del artículo 117, párrafo cuarto, cuando prescribe: “Si el Presidente de la República rechazare totalmente un proyecto de reforma aprobado por el Congreso y éste insistiere en su totalidad por las tres cuartas partes de los miembros en ejercicio de cada Cámara, el Presidente deberá promulgar dicho proyecto, a menos que consulte a la ciudadanía mediante plebiscito”. El propio artículo 117, en su párrafo sexto, en un momento posterior del procedimiento de reforma constitucional, ofrece una nueva prueba de lo que hemos afirmado con anterioridad: “En caso de que las Cámaras no aprueben todas o algunas de las observaciones del Presidente, no habrá reforma constitucional sobre los asuntos en discrepancia, a menos que ambas Cámaras insistieren por los dos tercios de sus miembros en ejercicio en la parte del proyecto aprobado por ellas. En este último caso, se devolverá al Presidente la parte del Proyecto que haya sido objeto de insistencia para su promulgación, salvo que éste consulte a la ciudadanía para que se pronuncie mediante un plebiscito, respecto de las cuestiones en desacuerdo”.

 

En la Constitución de Chile, el plebiscito es un mecanismo al servicio del Presidente de la República y, concretamente, de la figura dictatorial de quien en otro tiempo ocupara dicha presidencia: el General Augusto Pinochet. Las continuas irregularidades de los plebiscitos celebrados bajo dicha presidencia (desconocimiento de la cláusula del Estado democrático, manipulación de la opinión pública, ataques constantes a la libertad de expresión e información, etc.) constituyen una manifestación del verdadero sentido del referéndum en la reciente historia chilena.

 

La Constitución de la República de Ecuador, de 1998, en su artículo 26, párrafo primero, establece que: “Los ciudadanos ecuatorianos gozarán del derecho (...) de ser consultados en los casos previstos en la Constitución”. El propio artículo 26 “in fine” reitera que los extranjeros “no gozarán” de este derecho.

 

Aunque en los últimos veinticinco años se ha incrementado extraordinariamente el número de referendos celebrados en los países de América Latina, la utilidad práctica de este instrumento de participación democrática directa sigue siendo limitada, salvo quizá en Uruguay y Ecuador donde el referéndum ha adquirido gran trascendencia. En Uruguay, el referéndum sobre la Ley de Amnistía, celebrado en 1989, contribuyó a consolidar el difícil proceso de democratización. El referéndum actuó, en esta ocasión, como un saludable mecanismo de refuerzo del propio sistema representativo. Sin embargo, con posterioridad, el referéndum serviría para mostrar la disconformidad de la ciudadanía con la actuación de la clase política. Así sucedió con el resultado negativo del referéndum sobre la reforma constitucional de 1994 que, sin embargo, había obtenido previamente el pleno respaldo de todas las fuerzas parlamentarias. Sin duda una clara muestra de que incluso en países como Uruguay, en los que la Constitución ha sido especialmente generosa al abordar los mecanismos de democracia directa, el referéndum presenta importantes distorsiones en su aplicación práctica.

 

En Costa Rica, la Asamblea Legislativa puede aprobar la creación de nuevas provincias (el territorio se encuentra dividido administrativamente en provincias, éstas en cantones y los cantones en distritos) a través del procedimiento de reforma parcial de la Constitución “siempre que el proyecto sea aprobado de previo en un plebiscito que la propia Asamblea ordenará celebrar en la provincia o provincias que soporten la desmembración” (art. 168 de la Constitución).

 

En Ecuador, a través de un referéndum celebrado en 1994 se hizo posible la aprobación de un conjunto de reformas institucionales que redundaron en una mejora de la gobernabilidad del Estado. Sin embargo, en 1995 la técnica del referéndum certificó, aparentemente, el rechazo popular a la creación de una Corte Constitucional. Ahora bien, el resultado de este referéndum no puede ser analizado de manera certera sin tomar en consideración la coyuntura política general del país, caracterizada por una alarmante pérdida de popularidad del gobierno. De hecho, la propia oposición había intentado por todos los medios transformar el referéndum en una consulta popular en torno a la figura del presidente. También de modo sorprendente, el intento de reforma constitucional de 1998 en Guatemala no recibió el necesario respaldo en la consulta popular celebrada el 16 de mayo de 1999. En nuestra opinión, se demuestra aquí, una vez más, que el referéndum es un instrumento de escasa utilidad y, en ocasiones, incluso un elemento distorsionador, en ausencia de unas instituciones democrático-representativas eficientes, fundamentadas en un sistema de partidos estable y correctamente arraigado en el tejido social.

 

Más sentido tiene el referéndum en situaciones como la convocatoria de una asamblea constituyente. Así, en el caso de Venezuela, el electorado respaldó con la mayoría absoluta en las elecciones de 6 de diciembre de 1998 al candidato presidencial del Polo Patriótico Hugo Chávez cuya propuesta política principal consistía en la convocatoria de un referéndum con la finalidad de consultar al cuerpo electoral sobre la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente. Precisamente, la Constitución de la República de Venezuela, de 17 de noviembre de 1999, regula con cierta amplitud el mecanismo del referéndum, en sus artículos 73 y 74, introduciendo la exigencia de un determinado “quorum” en relación con la participación electoral con la intención, sin duda, de reforzar la legitimidad del resultado de la consulta. En efecto, dichos preceptos contemplan las siguientes modalidades de referéndum:

 

a)  El referéndum sobre proyectos de ley. Se convoca a petición de las dos terceras partes de los miembros de la Asamblea Nacional. En relación a los efectos del referéndum, si el resultado es un “sí” aprobatorio se exige un “quorum” de participación electoral para que el proyecto sea “sancionado como ley”. En concreto, que haya participado en la consulta el veinticinco por ciento del cuerpo electoral.

 

b)   El referéndum sobre tratados, convenios o acuerdos internacionales que puedan “comprometer la soberanía nacional o transferir competencias a órganos supranacionales”. El referéndum se convocará a iniciativa del Presidente de la República en Consejo de Ministros; a petición de las dos terceras partes de los miembros de la Asamblea Nacional o a solicitud del quince por ciento del electorado.

 

c)   El referéndum abrogatorio de leyes. Puede afectar de modo total o parcial a la correspondiente ley. El referéndum será convocado a iniciativa del Presidente de la República en Consejo de Ministros o a petición del diez por ciento del cuerpo electoral. Este referéndum exige un “quorum” de participación del cuarenta por ciento del cuerpo electoral. En esta modalidad de referéndum se incluye también el que afecta a los decretos con fuerza de ley que dicte el Presidente de la República “en uso de la atribución prescrita en el numeral 8 del artículo 236” de la Constitución. La única particularidad en este caso se limita al “quorum” de participación que se sitúa en el cinco por ciento del cuerpo electoral. Con carácter general, no se podrá convocar más de un referéndum abrogatorio “en un período constitucional para la misma materia” y quedan excluidas de modo expreso de esta modalidad de referéndum las leyes de presupuesto, las que “establezcan o modifiquen impuestos”, las leyes relativas al crédito público, las de desarrollo de los derechos y las que aprueben tratados internacionales.

 

En los países iberoamericanos el referéndum ha actuado, en demasiadas ocasiones, como un mecanismo compensatorio frente al predominio de la presidencia de la República15 a la que se ha querido asignar una función vertebradora de sociedades con un débil tejido social, escasa implantación de un sistema de partidos democrático y graves problemas económicos. En este entorno, el referéndum lejos de constituir un instrumento para la participación directa del pueblo en la adopción de decisiones concretas, se ha convertido, desafortunadamente, en un medio de manifestación del “desencanto” social al margen de los procesos electorales.16 El funcionamiento realmente democrático y eficaz de los órganos representativos, que excluya el amiguismo, la imprudencia y la frivolidad, es decir, un uso torcido de la institución parlamentaria y de la representación popular; un funcionamiento rigurosamente democrático de los partidos políticos cuyos dirigentes deben esforzarse por dotar de más seriedad, de mayor rigor y de mejor funcionamiento a los centros vitales de la vida política, empezando por el propio Parlamento como eje de la representación popular; constituyen los verdaderos presupuestos para el correcto funcionamiento, en su función complementaria de la democracia representativa, de las instituciones de democracia directa en general y del referéndum en particular.

 

B.   Derecho español y europeo

 

En la vigente Constitución española, el referéndum “consultivo” se encuentra regulado en el artículo 92.2. Se trata de una consulta al cuerpo electoral en relación con decisiones de “especial trascendencia”. Para convocar este referéndum, el artículo 92.2 exige la concurrencia de tres órganos: el Rey, el Gobierno y el Congreso de los Diputados. En efecto, el mencionado precepto establece: “el referéndum será convocado por el Rey, mediante propuesta del Presidente del Gobierno, previamente autorizado por el Congreso de los Diputados”. La iniciativa corresponde, pues, al Presidente del Gobierno, aunque es necesario el acuerdo del Consejo de Ministros (art. 2.2 de la L.O. 2/1980, de 18 de enero, de las distintas modalidades de referéndum) para su tramitación. Esta iniciativa habrá de ser aprobada por mayoría absoluta del Congreso de los Diputados (art. 6. de la L.O. 2/1980). Si bien el artículo 92 de la Constitución española se refiere a este referéndum como “consultivo”, dicho término no se opone necesariamente a “vinculante”, sino a “ratificador” o “sancionador”. En una Constitución como la española, que parte de la atribución al pueblo de la soberanía, el resultado del referéndum nacional siempre es vinculante para los órganos del Estado aunque se trate de un referéndum consultivo. La consulta al pueblo es facultativa pero ello no conlleva que el resultado tenga carácter vinculante. El resultado negativo del referéndum impide que la decisión pueda adoptarse, puesto que no puede un órgano del Estado actuar frente al veto de la voluntad popular expresado formalmente. Por contra, si el resultado es positivo no dota por sí mismo de eficacia a la decisión, puesto que la misma ha de ser “ratificada” con posterioridad por el órgano competente para ello17.

 

Además del referéndum previsto en el artículo 92 para “decisiones políticas de especial trascendencia”, la Constitución española recoge otras modalidades de referéndum, a saber:

 

a)  El referéndum de reforma constitucional. En función de la trascendencia de la materia que se pretende modificar puede ser facultativo (art. 167) u obligatorio (art. 168).

 

b)   Los referendos autonómicos, con cuatro subespecies:

 

·    El referéndum para que una proyectada comunidad autónoma pueda acceder a la autonomía plena sin reunir los requisitos que exige la Disposición Transitoria Segunda (art. 151.1).

·    El referéndum para aprobar los estatutos de autonomía de las comunidades con autonomía plena (art. 151.2).

·    El referéndum para modificar los estatutos de autonomía de las ya citadas comunidades.

·    El referéndum para la incorporación de Navarra al País Vasco (Disposición Transitoria Cuarta).

 

c)   El referéndum municipal (art. 149.1.32ª)

 

En Italia, el art. 75 de la Constitución recoge la figura del referéndum legislativo derogatorio. El Presidente de la República habrá de convocar el referéndum “para decidir sobre la derogación (“abrogazione”) total o parcial de una ley o de un acto con fuerza de ley (es decir, de un decreto-ley o una ley delegada), cuando lo soliciten 500.000 electores o cinco consejos regionales”. Una serie de materias quedan excluidas de modo expreso de esta técnica: las leyes tributarias o presupuestarias, las de amnistía o indulto y las de autorización para ratificar tratados internacionales. Como hemos podido comprobar, en la Constitución española el referéndum se configura de un modo diferente: no existe el referéndum legislativo de ratificación ni el referéndum legislativo abrogatorio y, además, la legitimación para solicitar la celebración del referéndum es muy restringida.

 

Suiza es dentro y fuera de Europa el ejemplo más citado y estudiado de una democracia caracterizada por la relevancia y vitalidad de las formas directas de participación política, al punto de que se ha empleado en relación a este sistema político la expresión “democracia de referéndum”, en el sentido de que se considera una “forma casi ideal, típica de una democracia consociacional o de consenso”18. En efecto, el reconocimiento de instituciones de democracia directa se incorporará a la Constitución Federal suiza como un mecanismo de compensación por la transferencia de poderes de los cantones a favor de la federación. En la actualidad, las instituciones de democracia directa adquieren especial protagonismo en los cantones suizos y, muy particularmente, en los de Unterwald, Glaris y Appenzell caracterizados por su ubicación en valles profundos, su escasa proyección exterior y la pervivencia en ellos de las históricas “Landsgemeinde”, o “comunidades de la tierra”. Por lo que afecta a la Federación, se introduce el referéndum obligatorio en materia constitucional por la Constitución de 1848, mientras que en materia legislativa su convocatoria sólo es facultativa a solicitud de 50.000 ciudadanos u ocho cantones y se introdujo a través de la reforma constitucional de 1874. Son objeto de referéndum legislativo las leyes federales y las resoluciones federales de alcance general votadas por la Asamblea. También son sometidos a referéndum algunos tratados internacionales como los de vigencia prolongada, los multilaterales que tienen por objeto la unificación de derechos, los que crean organizaciones internacionales y los que la Asamblea considera oportuno someter a votación popular. Además, resulta obligatorio el referéndum del pueblo y de los cantones cuando se trate de la entrada de Suiza en una organización supranacional o en una organización de seguridad, de acuerdo con la reforma constitucional de 1977 (arts. 89.3 y 5 de la Constitución). En definitiva, el uso frecuente de las instituciones de democracia directa, tanto en el ámbito cantonal como en el federal, se ha convertido en un verdadero signo de identidad del sistema constitucional suizo.

 

El referéndum resulta compatible con el normal funcionamiento del sistema parlamentario representativo cuando se trata de consultas vinculadas a decisiones de especial trascendencia. Así se ha demostrado, por ejemplo, en el caso de los referendos celebrados en Holanda y en Francia en 1992 en relación al Tratado de Maastrich o en el celebrado en España en 1986 sobre la permanencia en la OTAN. Lo que parece ofrecer pocas dudas es que el uso frecuente e injustificado del referéndum sí resulta muy difícilmente compatible con la democracia parlamentaria. Así se demostró en el caso de Italia en la experiencia de mediados de los años 70.

 

En definitiva, sólo algunas modalidades de referéndum han mostrado verdadera utilidad en su función complementaria de la democracia representativa. En efecto, el referéndum vinculado a la reforma de la constitución se ha mostrado claramente compatible, desde un punto de vista funcional, con la democracia parlamentaria representativa. En el mismo caso cabe situar al referéndum para la consulta al cuerpo electoral de decisiones de especial trascendencia y difícilmente reversibles, al utilizado para la creación de asambleas constituyentes y al destinado a la ratificación de textos constitucionales previamente aprobados por dichas asambleas. En todo caso, la convocatoria de un referéndum tiene como presupuesto necesario la plena vigencia de la cláusula del Estado democrático, la libertad de expresión e información, la ausencia de manipulación de la opinión pública y la formulación clara e inequívoca de la pregunta que se desea someter a la consideración del cuerpo electoral.

 

Bibliografía:

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Manuel ARAGÓN

José Luis LÓPEZ

 

NOTAS

1         Real Academia Española de la Lengua: “Diccionario de la Lengua Española”, Tomo II, Madrid, 1992 P. 1623. En el “Diccionario del Español Actual”, de M. Seco, el término “plebiscito” aparece definido como “consulta al pueblo, mediante votación de un asunto de Estado, especialmente de soberanía, para su aprobación”, mientras que por “referéndum” se entiende la “consulta al pueblo, mediante votación, de una ley o un acto administrativo para su ratificación”. Seco Reymundo, M.; Andrés Puente, O.; Ramos González, G.: Diccionario del Español Actual. Madrid, 1999. Vol. II. Pp. 3581-3582 y 3856, respectivamente.

2         Santamaría Pastor, J.A.: “Artículo 92”, en Garrido Falla, F. (Dir.): Comentarios a la Constitución, Madrid, 1985. P. 1317.

3         Biscaretti di Ruffia, P.: Derecho Constitucional. Madrid, 1965. P. 425.

4         Loewenstein, K.: Teoría de la Constitución. Barcelona, 1986. Pp. 331-333.

5         Fernández Vázquez, E.: Voz “Plebiscito” en Diccionario de Derecho Público, Buenos Aires, 1981. P. 570.

6         En este sentido, G. Burdeau se muestra partidario de lo que denomina “democracia gobernante” frente a lo que considera “democracia gobernada”, que identifica con el sistema representativo propio del Estado liberal en el que “la vida política se reduce a la lucha por el poder y el gran designio que galvanizaba a un pueblo gobernándose a sí mismo se disuelve en las veleidades en las que se agota el programa de gobernantes burocráticos y paralizados”. A juicio de Burdeau, “en semejante régimen quien gobierna es el ciudadano, mientras que los hombres reales, con sus vinculaciones personales, sus intereses y sus ambiciones, son gobernados”. Burdeau G.: La democracia, Barcelona, 1970. Pp. 49 y 55; J. Fishkin aboga por mecanismos como el referéndum o las elecciones primarias como una forma superior de democracia que la representada por las decisiones legislativas y por la selección de candidatos por los líderes de los partidos o por las convenciones estatales”, entiende en este sentido que es necesario impulsar nuevas formas de participación que superen “los modelos institucionales que permiten a los líderes conservar la discrecionalidad o ser elegidos de un modo menos directo”. Fishkin, J.: Democracia y deliberación. Nuevas perspectivas para la reforma democrática. Barcelona, 1995. P. 40. Por su parte, R. Papini entiende que la participación exige el desarrollo de una conciencia cívica, la renovación de los partidos políticos “que deben transformarse de máquinas para la conquista del poder en “servicios” para el conjunto de la sociedad” y la adaptación de las diferentes instituciones a estas nuevas exigencias democráticas. Papini sitúa en los partidos políticos el elemento clave en la renovación de los sistemas participativos al entender que “deben constituir, en su ámbito, “laboratorios” para la elaboración de una filosofía política de la democracia participativa que sustituya a la actual democracia representativa”. Papini, R.: “De la democracia representativa a la democracia participativa”, en La participación en el mundo político, Madrid, 1970. P. 133.

7         En la Grecia antigua se contaba, además, con unas comunidades políticas de extensión limitada tanto por su territorio como por su población y, en este sentido, se asemejaban a los actuales municipios. Por este motivo, no era precisa la existencia de partidos políticos con carácter permanente. La Asamblea contaba con no más de cinco mil personas y el Consejo funcionaba con quinientos representantes elegidos por sorteo. La palabra hablada constituía el elemento esencial de comunicación política. Los únicos aptos para ocupar las magistraturas y tomar parte activa en la vida pública eran los hombres reconocidos como ciudadanos legítimos en edad militar. Para ellos la participación en las tareas del Estado era directa. Los cargos se caracterizaban por su duración breve y la designación se llevaba a cabo por sorteo con la única excepción de los que requerían conocimientos y aptitudes concretas, que se cubrían por elección. Los grandes dirigentes de la política debían solicitar constantemente el apoyo de la Asamblea a la que no podían acceder los esclavos, las mujeres y los forasteros. Por otra parte, el pueblo contaba con dos procedimientos para actuar frente a cargos públicos de dudosa competencia: el “ostracismo”, votación popular que significaba, en caso de prosperar, el destierro por unos años del afectado y la “denuncia de ilegalidad” que permitía la impugnación de una decisión de la Asamblea y, en su caso, la sanción para el autor de la proposición. García Gual, C.: “La Grecia antigua”, en Vallespín Oña, F. (Ed.): Historia de la Teoría Política, 1. Madrid, 1990. Pp. 93-96.

8         En este sentido, la última propuesta de referéndum abrogativo presentada en Italia a finales de 1998 pretendía acabar con el porcentaje proporcional subsistente en la ley electoral de la Cámara de Diputados italiana (25%) proponiendo la derogación de la ley en aquellos preceptos relativos a la aplicación de dicho porcentaje. Como viene siendo habitual en las propuestas de referéndum derogador en Italia, tampoco ésta ha contado con el apoyo de los principales partidos parlamentarios. En general, las propuestas de referéndum abrogativo de iniciativa popular no suelen ser promovidas más que por formaciones políticas con escasa representación parlamentaria, que no pueden hacer valer en el Parlamento una propuesta legislativa propia con posibilidades de prosperar. Ortega Santiago, C.: “Teoría y realidad constitucionales en Italia”, en Teoría y Realidad Constitucional. Núm. 3. Madrid, 1999. P. 271. En relación a la problemática que ha planteado la utilización del instrumento referendatario en el proceso de reforma institucional italiana vid. Rolla, G. 1998: “Crónica sobre la reforma institucional italiana”, en Teoría y Realidad Constitucional. Núm. 1. Primer semestre de 1998. Pp. 223-237. G. Rolla pone de manifiesto la preocupación de un importante sector de la doctrina italiana en relación a la oportunidad de emplear el referéndum como modo de finalización del proceso de reforma institucional en Italia, en la medida en que puede dar lugar a un importante grado “de desconfianza en la democracia representativa y podría generar consecuencias institucionales negativas caso de que, siendo aprobado el texto por una amplísima mayoría, fuese rechazado por el cuerpo electoral”. P. 228.

9         La reforma constitucional nos sitúa en el ámbito del ejercicio de la soberanía como fundamento del poder. En este sentido, a modo de ejemplo, la Constitución española “(...) establece un orden de valores basado en el consenso extraordinariamente amplio y que, por ello, se sustrae no solo al legislador sino incluso al procedimiento (más rígido que el legislativo) de reforma parcial de la Constitución por la vía del art. 167, pero no considera a ese orden inmanente, sino contingente y, por lo mismo, relativo. Es decir, no cierra el paso a que, si ese consenso tan amplio desaparece y es sustituido por otro que, con la misma amplitud, defienda distintos valores, se pueda, mediante el Derecho y no la fuerza, establecer un nuevo orden en coherencia con la nueva situación (...)”. Aragón Reyes, M.: Constitución y democracia. Madrid, 1995. Pp. 48-49.

10       Aragón Reyes, M.: “Estado y democracia”, en El Derecho Público de finales de siglo. Una perspectiva Iberoamericana. Madrid, 1997. Pp. 35-36.

11       En realidad, mientras la democracia representativa surge como culminación de un proceso histórico que desemboca en una progresiva racionalización del poder público, el referéndum nos sitúa en las proximidades de concepciones estrictamente voluntaristas del poder político. Por lo demás, como recuerda P. Häberle la diferenciación entre democracia directa y democracia representativa no se debe al proceso revolucionario de 1789 sino que más bien se impuso contra los principios de tal revolución. Häberle, P.: Libertad, igualdad, fraternidad. 1789 como historia, actualidad y futuro del Estado constitucional. Madrid, 1998. P. 78. Sobre las instituciones de democracia directa como instrumentos complementarios y de profundización democrática vid. Vega García, P. de: La reforma constitucional y la problemática del poder constituyente, Madrid, 1985. P. 125.

12       Como ha advertido J.M. Denquin: las instituciones de democracia directa y, en particular, el referéndum no resuelven las necesidades de producción normativa constante que plantea el Estado contemporáneo. En consecuencia, este tipo de instituciones no constituyen una solución, ni siquiera parcial, a los problemas actuales de la democracia. A juicio del citado autor, resultaría imposible construir un ordenamiento eficaz producto de una transparencia absoluta de la norma jurídica como expresión de una voluntad popular permanentemente actualizada. Un sistema de gobierno construido exclusivamente a partir de los mecanismos de democracia directa probablemente estaría ocultando los verdaderos centros de decisión. Denquin, J.M.: Reférendum et plébiscite. Éssai de théorie genérale. Paris, 1976. Pp. 329, 331 y 334.

13       En este sentido pudo manifestar G. Leibholz que: “(...) la democracia concebida por Rousseau es intolerante y absolutista, en cuanto anula radicalmente al individuo en el seno de la comunidad y no reconoce el derecho a la libertad política, con lo que se manifiesta deliberadamente contra el Derecho de gentes que proclama y protege la democracia de la Revolución francesa. El mismo bonapartismo puede considerarse como una forma de democracia, en tanto en cuanto su infraestructura es de naturaleza plebiscitaria y el pueblo no llega a desprenderse de su soberanía; y el Emperador aparece, en tal supuesto, como encarnación del pueblo entero y como magistrado que lo representa”. En cambio, la principal peculiaridad del principio de representación “consiste en que recrea, en que vuelve a crear lo representado, conduce, además, en la esfera política, a que el pueblo, como unidad personal de valor político-ideal -de este modo, con idéntica cualidad, aparece también como sostén de la soberanía- llegue a ser nuevamente formado en la realidad política actual”. Leibholz, G.: Conceptos fundamentales de la política y de teoría de la Constitución, Madrid, 1964. Pp. 126 y 145. Como ha escrito W.N. Nelson: “(...) si se puede decir que los ciudadanos autorizan a sus funcionarios para que los gobiernen, hay un sentido bastante claro (...) en el cual están autogobernándose: unos funcionarios electos actúan con la autoridad que ellos les han delegado”. Nelson, W.N.: La justificación de la democracia, Barcelona, 1986. P. 62.

14       Aragón Reyes, M.: “Derecho de sufragio: principio y función”, en Tratado de Derecho Electoral Comparado de América Latina. México, 1998. P. 91.

15       El presidencialismo de los países iberoamericanos tiene un indudable origen en el mimetismo en relación al sistema constitucional norteamericano dejando al margen, en buena medida, las circunstancias y el contexto propio de cada realidad nacional. En este sentido, M. García Pelayo se ha referido a los Estados Unidos como una “democracia presidencialista con tendencia plebiscitaria”. En efecto, “(...) los poderes del Presidente, no compartidos con un Gabinete responsable, se han extendido cada vez más hasta convertir a este magistrado en el poder decisivo de los Estados Unidos”. García Pelayo, M.: “El Derecho constitucional de los Estados Unidos”, en la obra del mismo autor Derecho constitucional comparado, 1984. Madrid. P. 348.

16       Como ha señalado D. Valadés, el plebiscito ha sido un instrumento especialmente demandado en sistemas en los que la percepción pública de la política es muy negativa con la finalidad de “superar las distorsiones a que se ve expuesta la voluntad popular por la manipulación de los partidos, la deficiencia de los congresos y la corrupción de los dirigentes”. Valadés, D.: “Las cuestiones constitucionales de nuestro tiempo”, en Cuestiones Constitucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional. Núm. 1. México. P. XVIII.

17       Aragón Reyes, M.: Constitución y democracia. Madrid, 1990. Pp. 127-130.

18       Thibaut, B.: “Instituciones de democracia directa”, en Tratado de Derecho Electoral Comparado de América Latina”. Fondo de Cultura, México, 1998. P. 66.