ANÁLISIS SOBRE LA POLÍTICA FAMILIAR EN ESPAÑA
I.- INTRODUCCION.
El punto de partida del presente trabajo arranca de la constatación de un hecho comúnmente admitido: la importancia con que cuenta la familia en todas las sociedades. La familia aparece en todos los estudios de opinión, y dentro de todos los grupos sociales, como la institución social más valorada; incluso entre los jóvenes es muy alta la satisfacción de sus relaciones familiares y es muy positivo el juicio que emiten sobre la calidad de sus relaciones con la familia.
Nadie desconoce el relevante papel de la familia española haciendo frente a viejos y nuevos problemas sociales, desde la droga al paro, sin coberturas económicas ni servicios sociales. Una situación que la convierte en auténtico "Ministerio de Asuntos Sociales" de la crisis, su destacado papel distribuidor, entre adultos y jóvenes, de los recursos disponibles. Pocas épocas históricas han reunido tantos factores impulsando a la reflexión colectiva y las respuestas públicas a las necesidades de la familia. Así podemos enumerar los siguientes factores:
1º.- Estos años se enmarcan en un ciclo de cambios sociales de gran intensidad y rapidez. Cambios que han modificado los fundamentos mismos de la estructura social española y han alterado pautas seculares (descenso de la natalidad, cambios inducidos en la situación social de la mujer con incorporación más o menos permanente al mundo del trabajo, etc).
2º.- Innovaciones legales introducidas en la regulación de la familia con una importancia grande como lo fue la ley del divorcio de 7 de julio de 1.981. El desarrollo de esta innovación legislativa hubiera requerido desarrollo de políticas de mediación o de asesoría familiar, que aún hoy carecen de cobertura pública en nuestra sociedad.
3º.- La emergencia del pluralismo familiar (cohabitación, madres solteras, nacimientos extramatrimoniales, divorcio, separación, hogares unipersonales y monoparentales, hogares complejos, familias reconstituidas, etc), que aún cuando siempre estuvo larvado en el tejido social, en la actualidad afloró coincidente con tres circunstancias a reseñar:
a) Simultaneidad, todas éstas modalidades crecen aceleradamente al mismo tiempo en las dos últimas décadas.
b) Coincidencia con un descenso muy brusco y rápido de la nupcialidad, que ha sido históricamente el principal procedimiento para articular la vida familiar.
c) La reivindicación de legitimidad en el escenario público, que han catalogado como "nuevas formas familiares".
La heterogeneidad de situaciones familiares que hoy reclaman la atención de los poderes públicos generan nuevas necesidades de medidas concretas de política familiar.
4º.- La expansión del Estado de bienestar. El decidido impulso de la política familiar también hubiera sido esperable como consecuencia del abierto compromiso proclamado por el Gobierno socialista para impulsar el Estado del bienestar. La política familiar ha sido un rasgo impulsado precisamente por la socialdemocracia, destacándose siempre sus raíces católicas. Pero las políticas liberales nunca las han impulsado.
La familia en el Estado de bienestar es uno de los protagonistas decisivos de la sociedad, por lo menos en tres dimensiones:
a) Como fuente de necesidades. Es en la familia donde suelen plantearse lo que luego, constituirán las grandes necesidades sociales: educación de los hijos, mantenimiento de los ancianos, salud de sus miembros, etc. En la familia nacen las necesidades sociales de bienestar, y esto acredita la necesidad de rescatar el papel de la familia.
b) La familia realiza actuaciones de bienestar con carácter iniciático y complementario. Asume la educación de los hijos en las primeras fases de sus vidas, y más tarde, complementa la de los centros escolares. La familia suple o complementa al Estado en innumerables necesidades.
c) Como soporte completo de bienestar. La familia brinda bienestar a sus miembros, adaptándose a las necesidades cambiantes. La atención a los mayores, niños, la ayuda por enfermedad, la protección por paro, y tantas otras se realiza por la red familiar, con una profundidad y rapidez sin parangón con el Estado.
La importancia de la reflexión sobre la familia en el Estado de bienestar se ha visto acrecentada por la concurrencia de tres factores nuevos que han generado cambios en la política familiar:
- Las restricciones financieras, debidas a la recesión económica.
- El creciente número y visibilidad de nuevas formas de vida familiar y alternativas, como la cohabitación.
- Las previsiones y las primeras constataciones del declive de la población debido a una tasa de natalidad muy débil.
El debate académico y político sobre el Estado de bienestar y sus problemas de consolidación ha constituido otro estímulo para impulsar las políticas de familia en España. El respaldo público a un sector tan estratégico de nuestro sistema social resulta esperable cuando la familia se inserta en un contexto tan cambiante.
El art. 39, 1 de la Constitución establece:
"Los poderes públicos aseguran la protección social, económica y jurídica de la familia. Los poderes públicos aseguran, asimismo, la protección integral de los hijos (..)".
Mandato que de acuerdo con el art. 53,3 de la Carta Magna debe informar en todo tiempo "la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos".
Con Dumón venimos a definir como política familiar "toda medida adoptada por el Gobierno para mantener, sostener o cambiar la estructura y la vida familiar".
Desde luego, toda política económica y social repercute directa o indirectamente en las familias. Aunque se diseñen las políticas en función de los individuos y no de las familias, se aboga por la consideración del individuo en un contexto familiar y a la familia en un contexto social.
Así pues, hemos de distinguir la política familiar, de otras figuras análogas como pueden ser:
- El enfoque familiar de las políticas, que implica una concepción global de sus intereses y evidencia que la familia ha logrado instalar su presencia y sus necesidades en la agenda pública del sistema político.
- Family impact analysis, que se refiere al análisis de los efectos de las medidas gubernamentales en la familia, al margen de que se trate de medidas de política industrial, económica, social, regulación de la jornada de trabajo, etc.
- Protección familiar, que puede expresar una orientación defensiva y de corto alcance en defensa de la familia.
II.- INSTRUMENTOS DE LA POLITICA FAMILIAR.
Son tan diversos como los de cualquier otra área de acción pública. Pudiéndose citar:
- Medidas de orden legislativo, constituyen el medio adecuado para establecer el marco básico de la política familiar.
- Medidas de transferencia social, entre las que se dan transferencias monetarias (por el sistema fiscal, seguridad social, ayuda social, etc), como de disponibilidad de infraestructura social y de servicios (guarderías, asesorías familiares, servicios sociales, etc), puestos a disposición de la familia.
Un adecuado enfoque de la política familiar es considerarla como un proceso, que conlleva la consideración de tres aspectos:
1) Nivel de toma de decisiones, en el que coexisten diversas instancias. En España las decisiones en política familiar provienen del poder central, de las autonomías, y de los municipios.
La legislación básica proviene del poder central y constituye el núcleo más decisivo de la política familiar, las autonomías y los municipios han adquirido creciente protagonismo, sobre todo en los aspectos asistenciales de la política familiar y en los programas de ayuda a situaciones de marginación familiar.
La Unión Europea tiene también creciente relevancia en ésta esfera, tanto las directivas europeas, como algunas sentencias del Tribunal Europeo generan una incipiente "europeización de la política familiar".
2) Los actores de la política familiar o agentes de la toma de decisiones son:
- El poder legislativo.
- El poder ejecutivo.
- El poder judicial, en la interpretación de la legislación vigente.
- Los agentes sociales, en la concertación de convenios colectivos pueden articular respuestas a las necesidades familiares de los empleados.
- La propia familia. Las organizaciones familiares desempeñan, en una sociedad democrática, un papel fundamental en la agregación de intereses del sector que integran, interviniendo en la definición de los problemas, en la elaboración de la agenda pública de la política familiar y en la difusión y sensibilización de las medidas en discusión.
3) Las modalidades de la toma de decisiones, requiere la negociación entre todos los actores, incluyendo las propias familias beneficiarias.
Los extremos mencionados acreditan la extraordinaria amplitud de la política familiar. Que sus aspectos más relevantes y manifiestos sean los provenientes del Estado y del marco legislativo básico no nos puede llevar a desdeñar sus múltiples fuentes y propulsores en una sociedad democrática. Una política que no cabe descalificar ni suprimir, fundamentándola en ninguna etiqueta predeterminada, necesariamente ha de considerar los siguientes aspectos:
a) La política familiar no exige una orientación natalista. No obstante lo cual, que las circunstancias sociales impidan la realización de deseos privados legítimos, constituye ciertamente una cuestión preocupante en una sociedad democrática.
b) La política familiar no puede reducirse a unos objetivos asistencialistas, tiene objetivos más amplios que atenuar las situaciones de pobreza y necesidad.
c) La política familiar tampoco requiere una concepción reduccionista de la diversidad familiar existente en una sociedad, en un momento determinado. La política familiar puede abarcar todos los tipos de familia existentes en un país.
d) La política familiar tampoco requiere que sean las organizaciones familiares quienes actúen como agentes activos de las políticas, sino como interlocutores o legítimos grupos de presión. Pero ninguna puede sustraer la autonomía de los responsables elegidos por el pueblo y a los partidos políticos.
e) Tampoco resulta válido atribuir un sesgo conservador a la política familiar como tal, son los responsables políticos a quienes corresponde formalizarla y, por tanto, su contenido es susceptible de la misma diversidad de orientaciones que cualquier otra área de la acción pública.
f) La política familiar no es incompatible con la liberación de la mujer.
g) La política familiar tampoco se reduce a un contenido económico.
III.- LA POLITICA FAMILIAR ESPAÑOLA EN COMPARACION CON LA DE OTROS PAISES EUROPEOS.
El análisis de los efectos económicos de las políticas familiares viene determinado por la gran heterogeneidad de las fuentes de financiación y las desiguales definiciones de la población beneficiaria.
Políticas sociales de protección a la familia son las que el derecho o la cuantía de la prestación está establecida en función de la situación familiar del beneficiario, o bien porque las prestaciones tienen consecuencias directas en el bienestar y en el comportamiento de las familias.
Prestaciones familiares incluidas en el Sistema de Seguridad Social:
1.- Prestaciones económicas
- Por hijo a cargo
- Por maternidad
- Por muerte y supervivencia(auxilio por defunción, pensión de viudedad, pensión de orfandad, pensiones a favor de familiares).
- Otras prestaciones graduadas en función de la situación familiar:
· Por desempleo en su nivel contributivo asistencial.
· Por jubilación en su modalidad no contributiva.
· De carácter asistencial.
2.- Prestaciones de servicios
- Asistencia por maternidad (sanitaria, excedencia por cuidado de hijos, reducción de jornada laboral durante la lactancia, etc).
- Asistencia sanitaria por derechos familiares derivados.
El panorama presentado evidencia la extraordinaria dificultad comparativa de las estimaciones de las cuantías de la protección social. Una misma prestación - por hijos a cargo - puede diferir por la edad límite de los hijos, actividad (escolar o laboral) que realicen; por su carácter universal o restringido a familias de determinados niveles de renta. Pero únicamente en ésta prestación, en el caso de tres hijos, en Francia equivale a algo más del 30 % del salario mínimo, mientras que en España dichas prestaciones son ligeramente superiores al 5% de dicho salario.
Se evidencia que España se encuentra situada a la cola de Europa en el gasto destinado a este tipo de prestaciones sociales, con diferencia muy considerable.
Los datos comparativos más elocuentes son los que valoran la intensidad de protección social estimada en paridad de poder de compra (PPC). Fijándonos únicamente en la función de familia y tomando como media - el 100% - la Europa de los Once, los datos referidos a 1.988 son los siguientes:
Bélgica................................... 115
Dinamarca............................ 181
Alemania.............................. 143
España................................. 4
Francia............................... 126
Irlanda................................ 50
Italia................................... 59
Luxemburgo...................... 152
Países Bajos..................... 131
Portugal.......................... 22
Reino Unido.................... 118
Se acredita con esta estimación global la enorme distancia del apoyo a la familia en España, en relación con el que prevalece en toda Europa. Y no sólo son las más bajas. Además su tratamiento fiscal es el menos beneficioso. Así, respecto a las prestaciones familiares, España y Grecia son los únicos países que las someten a tributación y a cotización de la Seguridad Social.
IV.- RECHAZO A LA POLITICA FAMILIAR
El profundo desnivel existente entre las prestaciones familiares en España y otros países de la Unión Europea acredita la falta de voluntad para implantar una política familiar efectiva, atribuible a los siguientes factores:
1.- Sesgo contrario a la protección de la familia. Sin una voluntad explícita de no articular un sistema específico de protección a la familia, no puede entenderse la carencia de políticas de familia durante más de una década.
La actitud contraria a la protección de la familia descansa en el generalizado equívoco que da por hecho la gran centralidad de la política familiar durante el franquismo, que salvo en sus inicios, cuando se instauró el "sistema de salario familiar", nunca desarrolló un sistema de protección económica directa importante de la familia.
2.- Falta de respaldo administrativo. La familia ha desaparecido del escenario social. No existe como institución en la agenda pública. No se reputa que pueda tener intereses dignos de ser protegidos o tenidos en cuenta y ninguna referencia aparece a nivel público.
Sin embargo, Francia con la institución de un "Alto Consejo de la Población y de la Familia" compuesto por una decena de personalidades, nombradas para tres años. Se encargan de informar al presidente de la República y al Gobierno sobre los problemas demográficos y sus consecuencias a corto y medio plazo y sobre las cuestiones relativas a la familia. Su misión es formular criterios sobre las cuestiones que se le plantean y proceder de manera permanente a una reflexión sobre la orientación a dar a la política de la población u de la familia. Forma grupos de trabajo, puede convocar personalidades exteriores cualificadas o utilizar e incluso suscitar estudios de los diversos organismos y servicios competentes.
Por el contrario, en España, la falta de cobertura administrativa ha tenido efectos muy negativos para los intereses de la familia.
Otra carencia notable en nuestro país es la carencia de datos estadísticos consecuencia de la postergación pública de la familia; circunstancia que genera serias dificultades para el avance en el conocimiento de la realidad social de nuestro país. Disponemos de los datos estadísticos sobre la familia más escasos de la Unión Europea.
3.- Minusvaloración del Año Internacional de la Familia.- La Asamblea General de las Naciones Unidas, por Resolución 44/82, de 8 de diciembre de 1.989, declaró 1994 Año Internacional de la Familia. Así establece:
"La familia constituye la unidad básica de la sociedad y, en consecuencia, merece especial atención. Por tanto habrá que prestar a la familia protección y asistencia en la forma más amplia posible". Establece que deberá abarcar a las necesidades de todos los tipos de familia, que "las políticas tendrán por objetivo fomentar la igualdad entre la mujer y el hombre en la familia y lograr que se compartan más plenamente las funciones domésticas y las oportunidades de empleo". (Naciones Unidas, 1.991).
La conmemoración en España quedó desactivada, casi clandestina. Se realizó lo mínimo indispensable para poder asegurar que se celebraba, pero sin adoptar ninguna medida que diera verdadero impulso político a la política familiar.
Si tuvo poco alcance la conmemoración oficial, menos todavía ha tenido el seguimiento de programas hipotéticamente emprendidos. Así en la Memoria del Ministerio de Asuntos Sociales de 1.995, se declara que "la atención a los problemas de los menores y de la familia, como núcleo fundamental de desarrollo de las nuevas generaciones, constituye uno de los objetivos prioritarios que el Ministerio de Asuntos Sociales viene desarrollando desde 1.990". Sin embargo, en las acciones realizadas en 1.995 y descritas en la Memoria, no aparece ninguna medida o actuación dirigida a la familia como tal grupo, ni se menciona la continuidad de ningún programa emprendido con ocasión del Año Internacional. Entre la elocuencia en las palabras y la parquedad de los hechos, hay un desequilibrio demasiado acusado para no ser deliberado. Se renunció deliberadamente a dar un giro sustancial en la política familiar aprovechando la oportunidad ofrecida por el Año Internacional de la Familia.
V.-_ TRATAMIENTO DISPERSO DE LA FAMILIA
La manera de cumplir y al mismo tiempo eludir el mandato es desactivar su tratamiento, negándole su regulación sistemática en un único texto legal, o al menos, articulando de manera organizada su protección. La familia queda así marginada, separada como objeto legítimo de tratamiento directo y protector por el sistema jurídico.
Ejemplos de ésta estrategia dispersadora de las ayudas a la familia son innumerables:
- La asignación mensual por esposa se suprime por la Ley 26/1985, sobre racionalización de la estructura y acción protectora de la seguridad social.
- La Ley 26/1990, de 20 de diciembre, de prestaciones sociales no contributivas, introduce la nueva modalidad de prestación por hijo a cargo de carácter no contributivo, que , en lugar de ser de carácter universal, sólo pueden obtenerla quienes cuenten un nivel de ingresos mínimos.
- La Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1994 y la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, introducen modificaciones en las prestaciones por desempleo, reduciendo su cuantía al restringir el alcance de responsabilidad familiar por tener familiar a cargo (incluye sólo al cónyuge, hijos menores de veintiseis años o mayores incapacitados o menores acogidos). La misma Ley modifica el concepto de familia numerosa, incluyendo como tal a la que tenga tres o más hijos.
- La Ley 18/1991, de 6 de junio, del IRPF, suprime la acumulación obligatoria de rentas, posibilitando la declaración separada del impuesto sobre la renta.
Esta fragmentación revela el aire de improvisación y falta de diseño global para el tratamiento de la familia. Tal situación obstaculiza la toma de conciencia de la parquedad de las medidas y su falta de equiparación con la de otros países, haciendo patente la concepción accesoria de la institución. Así se consolidan las imágenes sociales de la sociedad como agregado exclusivo de individuos, sin considerar para nada a la familia como grupo.
VI.- LA ORIENTACION DE LA POLITICA DE LA MUJER.
La concreta orientación que se ha dado a la política de la mujer en España ni ha tenido preocupación familiar, ni ha impulsado la política de la familia. Así no ha tirado de la política de la familia, sino que ha bloqueado su aparición y desarrollo. Se han planteado como alternativas excluyentes.
En apreciación de Cecilia Valiente: " La efectividad de una política de igualdad de oportunidades no radica en situarse por delante de la sociedad, sino en servir de ayuda a los hombres y mujeres de la misma a la hora de modificar pautas desigualitarias de conducta. En España, las medidas que pretenden apoyar a la población en su intento de compatibilizar las responsabilidades profesionales y familiares no han promovido, generalmente, modos de proceder igualitarios, al no haber ofrecido a los hombres incentivos importantes para desempeñar un papel más activo en el cuidado de sus hijos, no haber proporcionado a las mujeres más recursos para negociar en sus familias una redistribución de las tareas de cuidados y, posiblemente, haber estigmatizado a los hombres que han pretendido beneficiarse de dichas políticas".
La desatención a los intereses y demandas específicas de las mujeres dedicadas a tareas familiares, las amas de casa, denota las limitaciones reales de la política de la mujer. Se ha centrado en el derecho de las madres a trabajar, excluyendo casi por completo la dimensión complementaria y profunda: el derecho de las trabajadoras a tener una familia.
VII.- LA ESCASA INCIDENCIA EUROPEA
La ausencia de formalización de la política familiar en la Unión Europea, ha sido otra de las razones de la falta de consolidación de la política familiar en España.
La tendencia general se orienta hacia la pérdida de importancia de las prestaciones familiares - de cuantía muy superior a las existentes en España - y el reforzamiento de medidas orientadas a favorecer la compatibilidad entre los roles familiares y profesionales.
Aunque la Comunidad no cuenta con competencia respecto a la familia, sus instituciones han impulsado medidas derivadas, sobre todo, de dos derechos que inciden en la familia: " el principio de libre circulación" y el "principio de no discriminación", que han dado lugar a sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea con repercusión en la protección de la familia. Ha creado la Red de Atención a la Infancia y otras medidas destinadas a reconciliar el trabajo y las responsabilidades familiares de hombres y mujeres; y el Observatorio de Políticas Familiares.
Pero, aún con estas orientaciones y con la organización de encuentros de expertos y de responsables políticos en materia familiar, la falta de claro respaldo normativo ha impedido que la Unión Europea se haya convertido en el impulso definitivo de éste sector en España.
La ausencia de un lobby organizativo europeo tampoco ha favorecido la emergencia de dinámicas a favor de la familia.
En Europa se pueden encontrar muchos documentos que dotan de plena legitimidad a una política avanzada de protección a la familia. Baste citar como ejemplo: las Conclusiones del Consejo y de los Ministros encargados de la Familia celebrada en 1.989:
"La legitimidad del interés comunitario en el tema de la familia descansa menos en bases ideológicas que en el reconocimiento de hechos objetivos como el papel económico de la familia, la responsabilidad de las familias en la educación de los niños, la importancia de la familia como primer núcleo de solidaridad entre las generaciones, la irreversible preocupación por la igualdad de hombres y mujeres y el deseo de la mujer de lograr el pleno acceso a la vida social a fin de garantizar un entorno apropiado a la familia, que permita un desarrollo armonioso y la plena realización de sus miembros, respetando la libre elección del número de hijos". (Diario Oficial de las Comunidades Europeas, 31 de octubre de 1.989, documento 89/C 227/02).
Se trata de una argumentación ideológicamente actualizada, del decisivo papel que tiene que desempeñar, en muy diversos ámbitos, una política familiar activa en una sociedad democrática.